Los derechos de los consumidores en España son de amplio espectro. Su texto fundamental es la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/2007.
Dichos derechos de los consumidores en España se proyectan, como indicábamos en esta entrada, sobre una multiplicidad de aspectos que les protegen en sus adquisiciones de bienes y servicios de todo tipo.
Protección de cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas
La mayoría de derechos de los consumidores en España incorporados a nuestro ordenamiento provienen de la legislación comunitaria. Sin embargo, desde finales de los años 60 del pasado siglo, el Derecho español contempla una legislación específica para la protección de los derechos de los consumidores en España en relación con las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas.
El texto pionero en dicha materia es la Ley 57/1968, de 27 de julio, recientemente sustituida por la Ley 20/2015, de 14 de julio, cuyo régimen jurídico es el que pasaremos a exponer en esta entrada. En todo caso, la Ley 57/1968 fue “visionaria” porque se adelantó a su tiempo en la protección de derechos de los consumidores en España adquirentes de viviendas.
El sector regulado por dicha Ley es relevante, tanto desde el punto de vista de la necesidad de ofrecer amplias garantías jurídicas al adquirente, como de la importancia del mismo para la economía española.
Así se ha comprobado tras el estallido de la burbuja inmobiliaria y la dura crisis económica que ello provocó. Dicha crisis puso de manifiesto, asimismo, la necesidad de perfeccionar en cada momento la protección ofrecida a los derechos de los consumidores en España y, en particular, a los adquirentes de inmuebles, en materia de cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas.
Por ello, hay que reconocer el valor de la Ley 57/1968, a pesar de que la misma generó algunas dudas aplicativas que la jurisprudencia y, finalmente, la Ley 20/2015, se han encargado de afrontar.
Garantías a favor del adquirente de viviendas en construcción bajo la Ley 57/1968
La Ley 57/1968 estableció un sistema de protección del adquirente de viviendas en construcción que en lo fundamental sigue vigente en la actualidad. Según dicho marco de protección, el promotor que recibe cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas debe otorgar una serie de cautelas que aseguren al comprador la recuperación de dichas cantidades en caso de falta de entrega de la vivienda.
Dichas cautelas son las siguientes:
- El promotor debe garantizar al comprador la devolución de las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas más el interés legal, mediante contrato de seguro o aval bancario, para el caso de que la construcción no se iniciara o no llegase a buen fin por cualquier causa en el plazo convenido.
- El promotor debe percibir las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas a través de una entidad bancaria o caja de ahorros, en las que había de depositarse en cuenta especial, con separación de cualquier otra clase de fondos pertenecientes al promotor y de las que únicamente podrá disponer para las atenciones derivadas de la construcción de las viviendas. Para la apertura de estas cuentas o depósitos la Entidad bancaria o Caja de Ahorros, bajo su responsabilidad, debía exigir la garantía a que se refiere la condición anterior.
Crisis del sistema de la Ley 57/1968
Durante los años de “orgia” inmobiliaria propios de la burbuja, este sistema se pervirtió en la medida en que las entidades aseguradoras y bancarias llegaron a considerar que la documentación entregada al adquirente, acreditativa de la garantía de devolución de las cantidades entregadas a cuenta en la construcción y venta de viviendas, no era completamente eficaz.
Esta problemática afectaba particularmente a los contratos de seguro, los cuales en ocasiones se formalizaban de forma colectiva para toda la promoción, pero sin entregar a cada adquirente una póliza individual acreditativa del mismo.
Lo mismo ocurría con los avales, de los cuales no se entregaba aval individual. En su lugar, los promotores entregaban pólizas o avales colectivos sin reflejar los datos de la adquisición individual de cada comprador, por lo que éste carecía de título que concretara las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas que la compañía aseguradora o avalista le estaba garantizando.
El motivo de esta situación es que los promotores no comunicaban a las aseguradoras o entidades avalistas las sucesivas operaciones de venta que realizaban sobre la base del seguro o aval colectivo inicialmente concertado.
Cabe indicar que, como veremos, la primera doctrina legal emitida por nuestros Tribunales consideraba que no era responsabilidad de las entidades aseguradoras o avalistas la entrega de las pólizas o avales individuales directamente al adquirente, sino que dicha responsabilidad recaía únicamente sobre la promotora.
La problemática es aún mayor si se considera que, según la Ley 57/1968, el contrato de seguro o el aval tienen carácter ejecutivo, pero la inexistencia de pólizas o avales individuales hacía dudar de si el adquirente gozaba de dicha acción ejecutiva.
En casos más graves, se entregaban “certificados de póliza” sin acreditar al promotor la existencia efectiva de la póliza de seguro individual o colectivo. Incluso, se ha llegado al extremo de entregar al adquirente “prepólizas”, concepto desconocido en la normativa aseguradora española, supuestamente acreditativas de que la emisión de la póliza de seguro estaba “en trámite” en el momento de la entrega por el adquirente de las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas, cuando la realidad es que en ocasiones el seguro no se llegaba a concertar nunca.
Por otro lado, el ingreso de las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas a través de cuentas corrientes abiertas en entidades bancarias se reveló asimismo problemático porque, en ocasiones, las entidades bancarias no comprobaban el origen y destino de las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas, ni en consecuencia exigían la constitución de la garantía de devolución de dichas cantidades prevista en la Ley.
Cambio de criterio jurisprudencial
Ante el estallido de la burbuja y la quiebra de múltiples promociones que no llegaron a bien fin, los tribunales españoles tuvieron que hacer frente a múltiples reclamaciones de adquirentes que solicitaban recuperar cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas que no les fueron nunca entregadas.
Pues bien, los tribunales no tardaron en hacer frente a esta problemática en términos favorables a los derechos de los consumidores en España. La jurisprudencia indicó que:
- La inexistencia de póliza individual de seguro o aval individual no es obstáculo para que la entidad aseguradora responda frente al adquirente por las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas. La Sentencia “bandera” en esta cuestión es la STS nº 322/2015, de 23 de septiembre. La misma conclusión han alcanzado los tribunales ante los casos de “certificados de seguro” y las famosas “prepólizas”.
- Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Supremo ha tenido que corregir su propia jurisprudencia, tal como reconoce en la propia resolución citada.
- La anterior doctrina jurisprudencial se encontraba plasmada en la STS nº 25/2013, de 5 de febrero, donde decía exactamente lo contrario a lo aquí indicado, a saber, que la entidad aseguradora no tenía obligación de velar por la entrega de las pólizas individuales ni de entregar la póliza directamente al comprador.
- El incumplimiento por la entidad bancaria de la comprobación del origen y destino de las cantidades cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas y, en consecuencia, el incumplimiento de verificar la existencia de las correspondientes garantías de devolución, es motivo de responsabilidad del banco o caja de ahorros. En consecuencia, en dichos supuestos la entidad bancaria debe indemnizar al adquirente por las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas ante los incumplimientos en la entrega de la vivienda por parte del promotor.
La Ley 20/2015 se anticipa al cambio de criterio jurisprudencial y exige el certificado de seguro individual a partir de 1 de enero de 2016
A pesar de este escenario tan favorable a los derechos de los consumidores en España, el legislador se encargó de poner un freno a la avalancha de reclamaciones de adquirentes carentes de póliza individual de seguro.
Y lo hizo incluso dos meses antes del cambio de doctrina jurisprudencial iniciado con la citada STS de 23 de septiembre de 2015. Así, la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras (BOE nº 168, de 15 de julio) ha derogado la Ley 57/1968 y ha reconducido el régimen de la protección de lascantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas a una Disposición Adicional Primera en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
De acuerdo con esta reforma, para que un contrato de seguro de caución pueda servir como garantía de las cantidades entregadas a cuenta de la construcción y venta de viviendas, debe suscribirse una póliza de seguro individual por cada adquirente, en la que se identifique el inmueble para cuya adquisición se entregan de forma anticipada las cantidades.
La justificación del legislador para aprobar dicha reforma es proteger al consumidor y su seguridad jurídica. Bajo la Ley 57/1968 y la Orden Ministerial de desarrollo de la anterior, de fecha 29 de noviembre de 1968, el único título favorable al adquirente era la póliza de seguro individual, pese a lo indicado en la STS de 23 de septiembre de 2015.
De este modo, lo que efectúa la reforma legal de 2015 es anular los efectos de la STS de 23 de septiembre de 2015 y reafirmar, clarificando, el régimen tradicional y, en concreto, eliminando la obligación de disponer siquiera de una póliza colectiva, pues solamente la póliza individual es la que puede servir como garantía de las cantidades anticipadas en la construcción de viviendas.
La conclusión es clara, desaparece la póliza colectiva y con ella el motivo de posible confusión y desamparo del consumidor que pudo derivar en los litigios como los que desembocaron en la STS de 23 de septiembre de 2015.
Así pues, solamente si el adquirente dispone de una póliza individual de seguro puede reclamar a la entidad aseguradora de la garantía de devolución de las cantidades entregadas a cuenta en la construcción y venta de viviendas.
Fecha de corte: el 1 de enero de 2016
La fecha de entrada en vigor de la reforma legal de 2015 fue el 1 de enero de 2016. Por lo tanto, la reforma es aplicable a todos los seguros de caución en garantía de cantidades entregadas a cuenta emitidos a partir de dicha fecha.
Asimismo, la nueva ley establece un régimen transitorio, según el cual las entidades aseguradoras deberán, antes del 1 de julio de 2016 y para las cantidades que se entreguen a cuenta a partir de esa fecha, adaptar las pólizas vigentes a 1 de enero de 2016 al nuevo sistema.
En definitiva, con la reforma de 2015 y las pólizas emitidas a partir de 1 de enero de 2016 no se van a reproducir pretensiones ante los Tribunales basados únicamente en pólizas colectivas o documentos equivalentes que nos sean estrictamente las correspondientes pólizas individuales.
Sin duda, estamos ante una reforma que evita litigios y clarifica la documentación que el adquirente necesita para reclamar la devolución de cantidades entregadas a cuenta de la construcción y adquisición de viviendas.
No obstante, se trata también de una reforma claramente favorable al sector asegurador, quien de este modo ve muy acotadas en el tiempo las potenciales consecuencias negativas de la doctrina jurisprudencial expansiva sentada por la STS de 23 de septiembre de 2015.
De este modo, las pólizas de seguro emitidas a partir del 1 de enero de 2016 ya no estarán sometidas a dicha jurisprudencia, sino al nuevo régimen jurídico introducido por la reforma producida por la Ley 20/2015.
El nuevo régimen legal es claramente restrictivo en relación con la documentación exigible en los seguros de caución para recuperar cantidades entregadas a cuenta en la construcción y venta de viviendas: la póliza individual y no cualquier otra documentación que no sea ésta última.
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Foto: «Spanish Architecture» de Ramón Peco, bajo Licencia Creative Commons.
